最高法出臺生態環保禁止令、懲罰性賠償等規定

2022-02-17

生態環保再添利器——最高法出臺禁止令、懲罰性賠償等規定

今年1月，最高人民法院出臺的《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》陸續施行，劍指環境破壞易、修復難、違法成本低等“痼疾”問題，釋放嚴格生態保護鮮明信號。

運用環境保護禁令、懲罰性賠償等司法措施，織密織牢生態環境保護法律適用規則體系，推動受損生態環境有效恢復。這兩個司法舉措如何落地實施？要注意哪些問題？能否兼顧經濟社會可持續發展的需求？近日，記者就系列問題進行了深入采訪。

防范生態環境風險

“為了一種美麗的鳥，中國正在學會放棄。”

2021年，舉世矚目的聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會在昆明召開。在作為前序活動之一的世界環境司法大會上，一段視頻深深打動了參會人員。

視頻里的鳥，是生存于紅河干熱河谷的綠孔雀。當地正在建設的水電站，可能導致這一區域內的綠孔雀、陳氏蘇鐵等瀕危物種和生態環境遭受不可逆轉的損害。法院經審理最終判令建設方停止建設，為瀕危物種的預防性保護提供了有益借鑒。

這就是云南法院審結的“綠孔雀案”，是一起典型的涉瀕危野生動植物預防性公益訴訟案，被聯合國環境規劃署評選為生物多樣性保護十大案例之一。

防范生態環境風險，才能走好綠色發展之路。促進人與自然和諧共生，要堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，以法治方式筑牢生態安全屏障。

“生態環境損害是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素與植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。”天津大學法學院院長、中國綠色發展研究院執行院長孫佑海說。

生態環境損害具有累積性、潛伏性、緩發性、公害性等特點。長期以來，生態環境領域違法成本低問題突出。近年，除了運用刑罰手段外，人民法院貫徹預防原則，運用禁令、訴前保全等多樣化措施，預防生態環境損害的發生和擴大。

“生態環境損害千差萬別，尤其是環境污染與生態破壞類型不同，造成損害的行為方式差異較大。”最高人民法院副院長楊臨萍表示，生態環境侵權行為具有突發性、瞬時性、不可逆轉性，危害后果具有滯后性、長久性、難以修復性。如何在民事訴訟保全制度框架下，及時制止侵權行為、防范生態環境風險，是各級人民法院面臨的重要問題。

采取禁止令保全措施

1月1日，為妥善審理生態環境侵權案件，及時有效保護生態環境，貴州省雷山縣人民法院發出了環境資源司法保護2022年1號禁止令。法院禁止楊某平等三人對其所建“千日紅斗牛場”所在地的林業資源和生態環境進行破壞。

當天，正是最高法出臺的《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》施行之日。

“保護優先、預防為主”是生態環境保護的重要原則之一。據介紹，最高法針對生態環境保護的自身特點，為回應環境司法實踐中對行為保全措施的特殊需求，以民事訴訟法行為保全制度為依據，將延伸探索采取生態環境禁止令措施作為一項重要工作部署，指導各級法院積極開展工作實踐。

五日內裁定是否準予，情況緊急的四十八小時內……這是最高法為及時有效防止或者減少生態環境損害影響劃出“時間紅線”。新規明確,訴訟前和訴訟過程中均可以申請采取禁止令保全措施。

2021年4月，深圳市小辣椒餐飲管理有限公司收到廣東省深圳市龍崗區人民法院環境資源法庭發出的環境保護禁止令。法院責令該公司立即停止經營產生油煙的餐飲項目并依法執行。

法院為何發禁止令？此前，餐廳因油煙直接排入大廈消防煙道受到居民投訴，被環保部門查處，要求整改并罰款。因不服行政處罰，餐廳向法院提起訴訟。在訴訟中，鑒于油煙持續排放行為會進一步擴大環境風險，審理該案的法院通過環保禁令這一記環境保護鐵拳，將違法排污行為對群眾環境利益的損害降至最低。

最高人民法院特約監督員、遼寧大學副校長楊松說，考慮到大氣、水、噪聲等污染的高流動性、瞬時性以及應對突發環境事件、處置危險廢物等的緊迫性，最高法的新規還專門規定了“情況緊急”時的申請程序，充分考慮了生態環境侵權的特殊屬性對制度設計的特殊需求。

任何一種生態侵權行為發生后，都能申請禁止令嗎？

最高人民法院環資庭二級高級法官賈清林說，人民法院采取禁止令保全措施，禁止被申請人實施一定行為，可能會對被申請人的權益造成一定影響，故審查判斷作出禁止令時，需要具備“現實而緊迫的重大風險”這一基本條件。

具體來看，人民法院作出禁止令保全措施需綜合考量的因素包括被申請人污染環境、破壞生態行為是否被行政機關依法處理而仍繼續實施等。

為防止惡意申請和權利濫用，規定為申請人設置了擔保責任：申請人在提起訴訟時或訴訟過程中申請禁止令的，人民法院可以責令申請人提供擔保，不提供擔保的，裁定駁回申請。

禁止令能不能解除？按規定，不僅可以解除，還能提前解除，以避免當事人受到不必要損害。另外，為了達到立竿見影的效果，最高法規定明確如果不遵照禁止令執行，就要進一步承擔相應法律責任。

“具體個案中需要法官發揮司法智慧，對當事人的申請進行認真審查，堅持穩中求進，避免出現保護不足和過度保護兩種傾向。”最高人民法院環資庭庭長劉竹梅說，要適當控制適用范圍，發揮禁止令保全措施“調節器”功能。

加大嚴重違法行為處罰力度

法院發出環境保護禁止令、修復令，如不能按期修復，將被判令承擔懲罰性賠償。

我國已開始對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，特別是對通過違法行為獲利的行為加大處罰力度。

懲罰性賠償責任，是民法典關于環境污染和生態破壞責任規定的一大亮點。民法典規定：侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。

為推動生態環境損害賠償制度在司法領域依法有效實施，最高法出臺《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》，自1月20日起施行。

侵權人實施了污染環境、破壞生態的不法行為，是對其施以懲罰的正當性基礎。這部司法解釋圍繞審判實踐中亟待統一的懲罰性賠償的適用范圍、責任構成以及懲罰性賠償金數額的確定等問題進行規范，就是要充分發揮懲罰性賠償的制度功能，依法提高環境違法成本，嚴懲突出環境違法行為，讓惡意侵權人付出應有代價，具有強烈的警示作用。

“懲罰性賠償的適用應遵循謙抑原則，聚焦于損害后果嚴重的侵權行為，避免侵權人動輒得咎。”劉竹梅同時強調，此種嚴重后果，必須是已經實際發生的、現實存在的人身損害、財產損失或者生態環境損害，不能僅是一種風險。

也就是說，懲罰性賠償具有加重責任的性質。實踐中，人民法院將嚴格把握其適用條件、依法審慎適用的基本態度。

怎樣認定是否造成嚴重后果？最高法給法官們提供了操作手冊，判斷因素包括污染環境、破壞生態行為的持續時間、地域范圍，造成環境污染、破壞生態的范圍和程度，社會影響等。造成他人死亡、健康嚴重損害，重大財產損失，生態環境嚴重損害或者重大不良社會影響的，應當認定為造成嚴重后果。

孫佑海表示，通過處以不法行為人高于受害人實際損失的賠償金，懲罰性賠償增加了不法行為人的違法成本，使其因無利可圖而失去了內在的驅動力，從而可以有效遏制故意污染環境、破壞生態的行為。